這種采取一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使相對(duì)集中的行政處罰權(quán)的制度，一定程度上有利于解決多頭執(zhí)法、多重處罰和執(zhí)法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)膨脹的弊病。然而，范圍涉及環(huán)保、工商、交通、水務(wù)、食品藥品監(jiān)督等多方面職能的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，其直接法律依據(jù)僅僅是一部普通法律中的某一法條，這顯然是不合理的，因?yàn)椤缎姓幜P法》本身對(duì)是否有權(quán)授權(quán)各級(jí)政府更改其他法律所進(jìn)行的行政職權(quán)設(shè)定就尚存爭(zhēng)議。目前我國(guó)尚無(wú)一部有關(guān)城市管理的全國(guó)性法律，城管執(zhí)法權(quán)來(lái)源的合法性、合規(guī)性不足，如此，始終難以推動(dòng)城管執(zhí)法建設(shè)的法治化。
四川省雅安市城管執(zhí)法局自2008年組建，其下屬的城管執(zhí)法支隊(duì)65名執(zhí)法人員中，僅有11名是通過公務(wù)員招考進(jìn)入城管執(zhí)法隊(duì)伍，其中8人是因征地搬遷政府安置，30多人是部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)軍人，隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，以致城管執(zhí)法在自身行為上也存在著諸多問題。雅安市現(xiàn)有城市管理行政執(zhí)法局機(jī)關(guān)行政編制22名，核定工勤人員編制2名，2016年在編人數(shù)為公務(wù)員22名，工勤人員1名。其下設(shè)辦公室、行政審批科（管理督察科）、政策法規(guī)科(監(jiān)察室)、財(cái)務(wù)審計(jì)科、市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理辦公室五個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，分工合作，共同履行城管局的職能職責(zé)。
現(xiàn)有城管執(zhí)法人員大多缺乏專業(yè)法律培訓(xùn)，雅安市城管執(zhí)法局現(xiàn)有的128名城管執(zhí)法人員中，法律、建筑、環(huán)境保護(hù)等涉及城市管理專業(yè)方面的人員34名，僅占執(zhí)法人員26.6%。由于對(duì)法律法規(guī)及相應(yīng)的行政管理知識(shí)缺乏，以致在行政執(zhí)法中隨意執(zhí)法、個(gè)性執(zhí)法的情況時(shí)有發(fā)生。
（一）職能職責(zé)
雅安市城管執(zhí)法局根據(jù)2014年市政府印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整市本級(jí)和雨城區(qū)城市管理事權(quán)的通知》，明確了市城管執(zhí)法局的五項(xiàng)職責(zé)：一是負(fù)責(zé)雨城區(qū)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)戶外廣告和招牌設(shè)置的行政審批和管理工作；二是負(fù)責(zé)行使飛地園區(qū)（經(jīng)開區(qū)）城市管理行政執(zhí)法職責(zé)；三是承擔(dān)市委、市政府指導(dǎo)、督查和考核全市城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理職責(zé)；四是承擔(dān)數(shù)字化城市管理的監(jiān)督、考核工作職責(zé)；五是指導(dǎo)縣（區(qū)）城市管理行政執(zhí)法工作，對(duì)市城管執(zhí)法支隊(duì)（分局）進(jìn)行目標(biāo)管理、考核。2018年雅安市城管執(zhí)法局再次明確城管職能職責(zé)，將城管權(quán)力具體化到行使住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)定的全部行政處罰權(quán)等十三項(xiàng)行為中，并將修改后的職能職責(zé)進(jìn)行信息公示，使市民得以了解。
（二）執(zhí)法手段創(chuàng)新
雅安市城管執(zhí)法局創(chuàng)新推行網(wǎng)格“五化”模式（劃分精準(zhǔn)化、人員專業(yè)化、處置扁平化、考核科學(xué)化、信息公開化），堅(jiān)持以定位精確化、精益求精化、目標(biāo)細(xì)化、考核量化“四化”為建設(shè)目標(biāo)，推動(dòng)全市城市管理水平的全面提升。值得一提的是，雅安市城管執(zhí)法局公布的統(tǒng)計(jì)信息表明，自雅安市城管執(zhí)法局首次創(chuàng)新并推行網(wǎng)格化管理模式的四個(gè)月中，共受理各類城市管理案件結(jié)案率為99.74％，較上一年同期提高6.2個(gè)百分點(diǎn)；按期結(jié)案率93.34％，較上一年同期大幅提高14.91個(gè)百分點(diǎn)。城市管理問題處置效率明顯提高，管理水平逐步增強(qiáng)，執(zhí)法效果得到民眾認(rèn)可。
雅安市城管執(zhí)法的困境分析
（一）上位法欠缺
目前，城管執(zhí)法領(lǐng)域仍然處于上位法缺失的境地，城管只能借法執(zhí)法，城管在具體實(shí)施行政處罰時(shí)的法律依據(jù)難以統(tǒng)一。其中，既有全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的法律，如《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》等；有國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院部委制定的規(guī)章，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等；也有省級(jí)人大、政府發(fā)布的地方性法規(guī)、規(guī)章及政策性文件，如《四川省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》等；還有《雅安市城市管理行政執(zhí)法辦法》《雅安市數(shù)字化城市管理指揮中心案件采集、上報(bào)、受理標(biāo)準(zhǔn)》等規(guī)章制度；法律、法規(guī)、規(guī)章不盡完善，操作性差或相互打架，具體罰則不盡一致，或者只有禁止條款，沒有處罰條款，以上種種問題給執(zhí)法工作帶來(lái)了許多困難。以違規(guī)設(shè)置廣告為例，《中華人民共和國(guó)廣告法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《四川省城鄉(xiāng)環(huán)境治理?xiàng)l例》對(duì)此均有規(guī)定，但是沒有一個(gè)法規(guī)明確法律責(zé)任，對(duì)于違規(guī)設(shè)置，只提到可以處罰，卻未明確處罰額度；再比如《四川省燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》第三十七條，禁止任何單位和個(gè)人擅自安裝、拆除、遷移、改造燃?xì)庠O(shè)施，但是未明確違反該條后，如何進(jìn)行處罰。因此，雅安市城管執(zhí)法局在行使職權(quán)時(shí)可供參考的有全國(guó)、省、市人大和政府通過的法律法規(guī)、規(guī)章、條例、辦法乃至一些臨時(shí)頒布的文件，種類繁多，甚至還相互沖突，這導(dǎo)致雅安市城管執(zhí)法缺乏有效的規(guī)范性文件支撐，依法執(zhí)法工作開展困難。
?。ǘ﹫?zhí)法范圍擴(kuò)大
數(shù)據(jù)顯示，雅安市城管執(zhí)法數(shù)量明顯逐年增加，行政執(zhí)法事項(xiàng)也在增多。2015年，雅安市城管執(zhí)法部門立案查處案件8件。2016年，查處立案查處案件21件。2017年，立案查處案件67件。2018年，首次創(chuàng)新并推行網(wǎng)格化管理模式的4個(gè)月中，共受理各類城市管理案件共計(jì)12222件，結(jié)案12190件。隨著城管執(zhí)法體制改革推進(jìn)，住建領(lǐng)域所有執(zhí)法權(quán)均已移交城管執(zhí)法部門，環(huán)保、工商、水務(wù)、食藥監(jiān)等部門的部分執(zhí)法權(quán)也將陸續(xù)移交城管部門，城市管理行政處罰事項(xiàng)陡增，行政處罰事項(xiàng)由原來(lái)的97項(xiàng)增加到了617項(xiàng)，執(zhí)法內(nèi)容由原來(lái)的市容市貌、規(guī)劃執(zhí)法、園林綠化擴(kuò)展到了建筑施工、物業(yè)管理、市政設(shè)施、油煙治理等大城管領(lǐng)域。
?。ㄈ﹫?zhí)法能力不足
關(guān)于案件和執(zhí)法人員數(shù)量問題，根據(jù)中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動(dòng)定額》中“市容環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)察、執(zhí)法人員的定員數(shù)按城市人口的萬(wàn)分之三至萬(wàn)分之五”配備的標(biāo)準(zhǔn)，雅安市城管執(zhí)法人員數(shù)量遠(yuǎn)未達(dá)標(biāo)，與城市管理巨大工作量相比，城管執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。與此同時(shí)，由于法律的缺失，城管執(zhí)法范圍只能根據(jù)《雅安市城市管理執(zhí)行辦法》的規(guī)定，缺乏有力管理城市的新式手段、創(chuàng)新手段。就目前雅安市城市管理手段而言，還是傳統(tǒng)的安排執(zhí)法人員以重點(diǎn)駐守和盯防為主，由于案件多而城管人員少，導(dǎo)致城市管理效率不高。
?。ㄋ模┬姓?lián)動(dòng)機(jī)制缺失
城市管理工作和執(zhí)法工作涉及面廣，影響力大，案件數(shù)量也急劇增多，因此，特別需要建立其他保障措施和分流措施，而機(jī)關(guān)間的配合、移送問題可以提高執(zhí)法效率。雅安市城市管理執(zhí)法時(shí)，對(duì)于移送主要依據(jù)四川省的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，注重上傳下達(dá)的統(tǒng)一性，忽視了對(duì)城市特點(diǎn)的反思。同時(shí)，缺乏可操作的統(tǒng)一流程，致使在移送工作中不知程序、不守程序。對(duì)于移送案件的追責(zé)制度，雅安市暫未出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，致使實(shí)踐中某些城市管理部門在工作中失去方向，甚至造成執(zhí)法錯(cuò)誤等不良后果。此外，雅安市雖然建立了城管與公安的常態(tài)執(zhí)法協(xié)作機(jī)制，但協(xié)作機(jī)制在實(shí)踐運(yùn)行中尚無(wú)具體規(guī)范。
?。ㄎ澹┍O(jiān)督機(jī)制匱乏
第一，監(jiān)督機(jī)制構(gòu)成不明確。雅安市城管執(zhí)法局雖引入第三方機(jī)構(gòu)對(duì)工作進(jìn)行監(jiān)督，但具體如何監(jiān)督，監(jiān)督程序是什么，在什么時(shí)間進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督結(jié)果在哪里公布，這些問題都沒有明確。
第二，監(jiān)督反饋未落實(shí)。雖然雅安市城管執(zhí)法局鼓勵(lì)并支持市民對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督和反饋，但反饋平臺(tái)尚未建立，反饋信息也未披露，不能了解市民反饋是否被接受采納。監(jiān)督反饋程序不落實(shí)，市民的監(jiān)督作用并不大。目前，雅安市城管執(zhí)法局已建立并運(yùn)營(yíng)起數(shù)字化城市管理指揮中心，在此基礎(chǔ)上，可以考慮構(gòu)建一個(gè)民眾監(jiān)督和反饋的數(shù)字化平臺(tái)，收集、整理和發(fā)布數(shù)據(jù)，真正暢通信息溝通渠道，對(duì)公民意見及時(shí)處理，及時(shí)反饋。
推進(jìn)城管執(zhí)法法治化的建議
（一）建立健全法律法規(guī)體系
1.構(gòu)建基礎(chǔ)的上位法
在其他國(guó)家，城市管理、行政處罰的職能或由相關(guān)行政部門承擔(dān)，或由警察承擔(dān)，執(zhí)法的思路、手段也與中國(guó)有明顯不同。日本、新加坡等國(guó)是由警察和法院來(lái)行使行政處罰權(quán)。日本的《輕犯罪法》對(duì)規(guī)范居民行為、加強(qiáng)城市管理發(fā)揮著很大作用，輕犯罪行為由警察處理；在英國(guó)，游動(dòng)小販則歸警察管，小販需要申請(qǐng)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，禁止靜態(tài)售賣，違反法律的街道擺攤者一旦被發(fā)現(xiàn)會(huì)被起訴，最高可被罰1000英鎊的罰款；新加坡城市管理大量采用罰款的處罰措施，罰款范圍廣、名目多、數(shù)額大、程序明確、可操作性強(qiáng)，對(duì)罰款手段不足以制止的違法行為，則并用罰款和強(qiáng)制勞役措施，并對(duì)其予以曝光，同時(shí)設(shè)立了專門管理小販的“小販?zhǔn)稹?，四人為一組，配槍執(zhí)法等。
細(xì)化具體的處罰條款，增強(qiáng)權(quán)威性，進(jìn)一步推進(jìn)法治化。
2.增加地方規(guī)章制度
各地城管執(zhí)法存在較大差異，各地應(yīng)該根據(jù)具體情況制定和完善相應(yīng)的地方性法規(guī)和專項(xiàng)規(guī)章，對(duì)現(xiàn)有法律尚未完善的條款予以補(bǔ)充，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情進(jìn)行規(guī)章制度的設(shè)計(jì)，為當(dāng)?shù)爻枪軋?zhí)法提供具有本土特色、實(shí)際可操作性的條款，比如增加違規(guī)設(shè)置廣告的處罰條款，規(guī)范行政處罰事項(xiàng)的自由裁量標(biāo)準(zhǔn)等。
（二）提高執(zhí)法能力
第一，加大人員數(shù)量配備?；谘虐彩谐枪苋藛T配備方面未達(dá)到有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，雅安市城管執(zhí)法部門可以在增加執(zhí)法人員的同時(shí)有計(jì)劃地引進(jìn)熟知城市管理的法律人才作為城管執(zhí)法隊(duì)伍的法治專員，協(xié)同執(zhí)法人員依法執(zhí)法，營(yíng)造良好的城市環(huán)境。
第二，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。推動(dòng)執(zhí)法人員轉(zhuǎn)變觀念，將執(zhí)法者高高在上的心理轉(zhuǎn)變?yōu)閳?jiān)持“以人為本”的心理，貫徹落實(shí)為人民服務(wù)的觀念，杜絕選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法和突擊性執(zhí)法，以法律法規(guī)為依據(jù)進(jìn)行執(zhí)法。對(duì)此可以加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)，舉行定期的法律集訓(xùn)以增強(qiáng)執(zhí)法人員法律素質(zhì)，提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力，強(qiáng)化執(zhí)法人員法治意識(shí)，使他們盡快適應(yīng)城管的法治化建設(shè)。
第三，創(chuàng)新管理手段。采用“相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度”將部門決策職能與執(zhí)法職能相分離，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)，減少執(zhí)法不規(guī)范、暴力執(zhí)法問題。在與警察聯(lián)合執(zhí)法中精細(xì)劃分任務(wù)，提高工作效率。建立雙向交流和反饋機(jī)制，為市民搭建協(xié)商和對(duì)話平臺(tái)；城管根據(jù)市民的建議對(duì)城市管理進(jìn)行一定的調(diào)整，形成城市執(zhí)法的市民共治的格局。減少傳統(tǒng)駐守和盯防戰(zhàn)略，采用大數(shù)據(jù)分析、實(shí)地調(diào)查和相關(guān)執(zhí)法人員意見反饋的手段，羅列出重點(diǎn)執(zhí)法的地區(qū)，減少人員的不合理分配和資源的浪費(fèi)。采取智能化執(zhí)法管控，利用信息技術(shù)整合，減少不必要的工作量，更好地發(fā)揮執(zhí)法人員的其他作用。
（三）建立行政聯(lián)動(dòng)機(jī)制
1.建立行政移送制度
城市管理基本法規(guī)中有明確規(guī)定，界定城管執(zhí)法部門的職責(zé)范圍和權(quán)責(zé)配置。在此基礎(chǔ)上，城市管理執(zhí)法部門與有關(guān)部門積極協(xié)調(diào)，當(dāng)城市管理執(zhí)法部門無(wú)權(quán)處理事故時(shí)，應(yīng)當(dāng)通過行政移送制度，及時(shí)將事故移交有關(guān)部門處理，積極配合工作。城市管理部門應(yīng)建立城市流轉(zhuǎn)制度，明確移送程序和移送問責(zé)程序，明確行政移送制度并深入實(shí)施。
2.加強(qiáng)行政部門協(xié)作
一方面，可以定期召開部門聯(lián)席會(huì)議，研究城市管理的重點(diǎn)工作；城市管理部門承擔(dān)主管部門的職責(zé)，負(fù)責(zé)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，其他部門予以配合，并將配合工作任務(wù)計(jì)入年度考核，切實(shí)提升行政管理和執(zhí)法工作的配合、協(xié)作。另一方面，依法治區(qū)、依法治市辦公室應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，加強(qiáng)“府院聯(lián)動(dòng)”。司法機(jī)關(guān)、司法行政部門等積極審查案件的合法性、法律保護(hù)等，協(xié)調(diào)解決執(zhí)法糾紛，組織執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法人員的資格管理、教育培訓(xùn)等。
（四）構(gòu)建法治監(jiān)督體系
1.加強(qiáng)信息公開
依靠信息公開，能夠助力城市管理法治化建設(shè)。在城管執(zhí)法法治化進(jìn)程中還應(yīng)加大宣傳力度，通過多種方式相結(jié)合吸引人民群眾關(guān)注，發(fā)揮人民群眾的主體地位，不斷強(qiáng)化人民群眾在具體執(zhí)法過程中的能動(dòng)作用和積極性，推動(dòng)城管法治化進(jìn)程的發(fā)展。城市管理部門應(yīng)加強(qiáng)工作宣傳和正面引導(dǎo)，樹立城市管理隊(duì)伍的良好形象。
2.深化城市民主管理
建立行政與公眾信息對(duì)稱的機(jī)制，提高公眾參與，深化城市民主管理建設(shè)，并構(gòu)建綜合性監(jiān)督機(jī)制。首先，必須明確城市管理需要公眾參與，提高信息對(duì)稱。“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”，公權(quán)力的行使需要監(jiān)督機(jī)制的保障，公眾監(jiān)督是憲法賦予公民的權(quán)利。通過宣傳和引導(dǎo)，提高公眾參與度，才能有利于公眾行使監(jiān)督權(quán)，避免行政權(quán)力的濫用。其次，增加各政府部門和機(jī)關(guān)單位對(duì)城市管理工作的參與和監(jiān)督，設(shè)立人大代表、政協(xié)委員、黨和國(guó)家的紀(jì)檢監(jiān)察、司法行政部門、政府內(nèi)部的監(jiān)督、新聞媒體等多方面參與的城市管理工作和監(jiān)督的方式。
3.落實(shí)監(jiān)督反饋機(jī)制
鼓勵(lì)并支持市民對(duì)執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督反饋，并且可以在網(wǎng)站上建立在線信息監(jiān)督反饋平臺(tái)，及時(shí)對(duì)市民反饋信息進(jìn)行回復(fù)。
文/ 四川省雅安市城市管理行政執(zhí)法局 譚昌明 李帆 方堅(jiān) 程珍
（本文刊載于《人民法治》2019年3月（下））
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